Artigo do Tribunal de Contas de São Paulo

A Folha de pagamento da Câmara de Vereadores à luz da Emenda Constitucional nº 25 de 2000

A FOLHA DE PAGAMENTO DA CÂMARA DE VEREADORES, À LUZ DA EMENDA CONSTITUCIONAL N.º 25, DE 2000

 

Apresentação

Promulgada em 14 de fevereiro de 2000, a Emenda Constitucional n.º 25, também conhecida por Emenda Amin, visa restringir o gasto das Câmaras Municipais, limitando, nesse mister, determinados componentes do orçamento legislativo: o subsídio do Vereador e a despesa total segundo o tamanho populacional do Município, bem assim a folha de pagamento.

Verdade sabida e consabida, essa Emenda vem provocando destacada polêmica entre os aplicadores do direito, nisso sobressaindo a falta de compatibilidade com determinados parâmetros da Lei de Responsabilidade Fiscal, o período de sua efetiva vigência, o limite para o subsídio desigualado do Presidente da Mesa Diretora e, a maior de todas as divergências, a aplicação dos 70% antepostos à folha de pagamento.

Toda essa controvérsia fez com que um grupo de Senadores apresentasse Proposta de Emenda Constitucional, a PEC n.º 55, de 2001, que propõe a extinção do freio de 70% sobre o gasto de pessoal, bem assim a adoção da mesma base de cálculo utilizada na Lei Complementar n.º 101, de 2000, a receita corrente líquida.

Tendo em mira que a agenda prioritária do Congresso Nacional centra-se, hoje, nas Reformas Previdenciária e Tributária e mais o fato de o orçamento para 2004 vir se norteando pela Emenda 25, os efeitos desta, acreditamos, ainda se estenderão por um bom período de tempo. Assim, cabível aqui analisar o tema mais polêmico do ordenamento em tela: o ajuste da folha de pagamento aos 70% da “receita” camarária ou, o que dá no mesmo, o atendimento ao § 1º, art. 29-A, constitucional.

Nessa lide e sob ponto de vista conceitual, identificaremos as duas parcelas da equação que ora nos interessa; de um lado, qual a “receita” legislativa a se perfilar no denominador; de outro, que folha de pagamento comporá o numerador da fração. Após a evidenciação dessas duas variáveis, comparecerá a fórmula mediante a qual se apura o indigitado mandamento constitucional, o qual nos permitimos transcrever:

Art. 29-A- O total da despesa do Poder Legislativo Municipal, incluídos os subsídios dos Vereadores e excluídos os gastos com inativos, não poderá ultrapassar os seguintes percentuais, relativos ao somatório da receita tributária e das transferências previstas no § 5º do art. 153 e nos art. 158 e 159, efetivamente realizado no exercício anterior.

§ 1º - A Câmara Municipal não gastará mais de setenta por cento de sua receita com folha de pagamento, incluído o gasto com o subsídio de seus Vereadores”

 

A base de cálculo dos 70% antepostos à folha de pagamento – a “receita” da Casa Municipal de Leis

 

Antes de mais nada, mister alertar para a falta de rigor técnico do vocábulo “receita” inserido no sobredito § 1º. De fato, cabe ao Poder Executivo, apenas a ele, a lide de recolher compulsoriamente dinheiro da sociedade, a receita pública que assegura os programas de trabalho da Administração, sendo parte dela transferida aos demais Poderes estatais, no intuito de lhes garantir regular funcionamento e, por extensão, a eficácia da independência e harmonia entre os Poderes (art. 2º c/c art. 168, CF).

Bem por isso, a Edilidade, órgão local do Poder Legislativo, não coleta receita, conquanto dispõe, todo mês, do suprimento monetário vindo do Poder Executivo. Se vem a alienar, por exemplo, um veículo, o numerário correspondente é depositado no Tesouro Central, não se agregando, destarte, às disponibilidades legislativas.

Mesmo antes do atual padrão de contabilidade orçamentária (1), aludidos repasses já se submetiam, no mais das vezes, à escrita extra-orçamentária. Depois, o contador geral, tal qual faz hoje, incorporava as despesas legislativas à movimentação orçamentária global do Município, o que, à evidência, não significa que as Câmaras Municipais devam prescindir de sua  própria contabilidade.

De sua parte, a “receita” da Câmara é o denominador sobre o qual se apura o cumprimento dos 70% antepostos à folha legislativa de pagamento. Vital, portanto, a precisa conceituação de tal base de cálculo, sobretudo pelo fato de três espécies de “receita” apresentarem-se como alternativa para aquele mister, quais sejam:

1.      “Receita” da Câmara estimada na lei orçamentária do Município (transferência prevista);

2.      “Receita” efetivamente despendida pela Edilidade (transferência líquida executada) ;

3.      “Receita” efetivamente transferida à Casa Municipal de Leis (transferência bruta executada).

A primeira hipótese, a da “receita” prevista, mostra-se inconveniente, na medida que enseja a superestimativa orçamentária, prática frontalmente evitada pelo novo direito financeiro, considerando que este se escora sobretudo na valorização do planejamento de receitas e despesas governamentais.

A segunda alternativa (transferência líquida), a nosso sentir, penaliza o bom gestor fazendário, que vê diminuída a base de cálculo da Câmara, porquanto devolve, corretamente, os valores que não precisaram ser utilizados no período financeiro. Depois disso e sabedor da prevalência de tal conceito, aquele gestor pode, nos próximos exercícios, despender aquela sobra em atividades e projetos supérfluos, sem qualquer importância no mister parlamentar. Fá-lo-ia, apenas, para ampliar a magnitude da despesa estranha ao fator trabalho, ajustando, via de conseqüência, a Casa de Leis ao padrão constitucional (folha de pagamento menor que 70% da “receita”). Resta claro que essa hipótese contraria princípios basilares da Administração, dentre os quais o da legitimidade, economicidade e eficiência.

A terceira possibilidade, a da transferência bruta, não se reveste dos inconvenientes antes relatados e, além disso, possui o condão de tipificar inequivocamente a “receita” aludida no § 1º, art. 29, constitucional. É bem assim porque, no setor público, as receitas submetem-se ao regime de caixa (art. 35, I, Lei n.º 4.320, de 1964), quero dizer, mesmo que parcialmente devolvido ao Caixa Central, o suprimento financeiro afigura-se, em sentido amplo, “receita” do Poder Legislativo, até porque a devolução materializa, do ponto de vista financeiro, despesa da Câmara dos Vereadores. Em sendo assim, essa terceira hipótese é a que se apresenta mais viável num controle dificultado pelo irrealismo dos 70% para o pessoal legislativo. Confirma-o a exposição de motivos da já mencionada Proposta de Emenda Constitucional n.º 55, de 2001:

“Nesse passo, cumpre explicitar as razões que levam à proposta de exclusão do § 1º, e conseqüentemente do § 3º do art. 29-A, que estabelece limite de 70% da receita das Câmaras Municipais, com “folha de pagamento”.

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Isto porque, os gastos dos Poderes Legislativos estão concentrados, sobretudo em pessoal, devido a natureza de suas atividades e competências constitucionais. As atribuições e competências constitucionais dos Poderes Legislativos são desempenhadas, sobretudo, por servidores. O papel do Legislativo não é de investir, restando uma parcela bastante reduzida de seu orçamento para outras despesas que não de pessoal, como ocorre com o Judiciário”.

Ora, para atingir o limite fixado em 70% de gastos com pessoal, seria necessário por parte de alguns Legislativos a ampliação dos gastos com investimentos, certamente desnecessários. Esta alternativa, visando o cumprimento da norma, leva à prática do que a mesma pretendeu coibir”

 

As parcelas que compõem a folha de pagamento

Diferente do que se fez, à exaustão, na Lei de Responsabilidade Fiscal (art. 18), a Emenda Amin não explicitou as parcelas que se integram, ou se apartam, da folha salarial.

De todo modo, doutrina e jurisprudência vêm convergindo no sentido de que os encargos patronais e os contratos de terceirização que efetivamente substituem servidores, esses componentes do gasto laboral não se incorporam à folha camarária de pagamento, pois que a esta excedem. Os encargos sobre a folha incidem, mas a ela não se agregam materialmente. Os contratos de terceirização nada têm a ver com o documento chamado folha de pagamento, a despeito de se incorporarem ao conceito ampliado de despesa de pessoal da LRF (art. 18, § 1º)

À vista desse consenso, nos deteremos, a partir daqui, sobre tema que resta controverso no presente debate, queremos dizer: os gastos com inativos integram-se, ou não, ao conceito de folha de pagamento aludido na § 1º, art. 29-A da Constituição?

A primeira dicção é inclusiva, considera na folha as despesas com inatividade, as quais, destarte, estariam limitadas por aquela barreira de 70%; eis seus argumentos:

Ø       Na condição de instrumento complementar ao art. 169 da Constituição, a Lei de Responsabilidade Fiscal é hoje a principal norma a disciplinar os limites de gastos com servidores, quer por nível de governo, quer por Poder estatal. Nesse contexto, esse novo direito incorpora, de forma inequívoca, os inativos à despesa total de pessoal (art. 18).

Ø       Na lide da administração de recursos humanos, os proventos com inativos, no mais das vezes, comparecem na peça contábil designada folha de pagamento.

Ø       Os inativos consubstanciam elemento econômico do grupo 3.1.00.00.00 - Pessoal e Encargos Sociais, a modo do que dispõe o padrão nacional de contas orçamentárias (Portaria Interministerial n.º 163, de 2000).

De nossa parte, ousamos discordar dessa linha interpretativa. Para nós, os inativos não se tipificam no debatido conceito de folha de pagamento. Desde que realizados à conta de verbas legislativas, os gastos da inatividade, sob a Emenda  25, apartam-se da folha de pagamento e, simultaneamente, da base de cálculo, a “receita” da Câmara. Idêntico valor retirado, ao mesmo tempo, do numerador e do denominador parece, à primeira vista, soar ilógico, mas é procedimento adequado ao princípio da evidenciação contábil, evita cálculos artificiosos (subtração apenas do numerador) e, frente à lei das proporções matemáticas, resulta taxa inferior.

Nesse cenário, passamos a demonstrar as razões dessa nossa tese, a da não-inclusão, que são as seguintes:

1.                  Os limites e variáveis utilizados na Lei de Responsabilidade Fiscal diferem e, muito, dos que referenciam a Emenda n.º 25, de 2000, ou seja, suas bases de cálculo são divergentes (receita corrente líquida na LRF; “receita” da Câmara na Emenda); seus períodos de apuração são dissonantes (12 últimos meses na LRF; exercício anterior na Emenda); seus limites resultam números, via de regra, bem diversos (6% da receita corrente líquida, na LRF; 0,70 de 5 a 8% da receita tributária ampliada, na Emenda).

2.                  Tal qual visto, consenso há para que a folha não inclua os encargos patronais, os quais, por força do art. 18 da LRF, integram-se, sim, à despesa de pessoal. Tal circunstância está a revelar, também aqui, a temeridade da analogia pretendida pela corrente inclusiva, vale dizer, a que transpõe conceito daquela lei complementar à Emenda n.º 25, de 2000.

3.                  O gasto com inativo refoge a qualquer tipo de controle de gestão financeira; tem natureza incomprimível e inadiável; será sempre realizado em sua integralidade, quer se queira ou não; a discricionariedade do administrador não o alcança. Na qualidade de despesa obrigatória de caráter continuado, o pagamento da inatividade não pode ser contingenciado em face de queda na receita municipal (art. 9º, § 2º, LRF). Enquanto o gestor pode, como derradeira alternativa, cortar até despesas com pessoal em atividade, o comentado gasto, diferente, não pode sofrer qualquer redução. Bem por isso, o legislador constituinte derivado retirou, com muita propriedade, o inativo do limite anteposto à despesa total legislativa que se baliza, por óbvio, na “receita” transferida à Edilidade (art. 29-A, caput, Constituição). Se assim é na base de cálculo, a “receita”, também será, por simetria, no numerador da equação, a folha de pagamento.

4.                  Sob tutela da interpretação autêntica do direito, a intenção efetiva do legislador, recorremos ao parecer do Deputado Federal Ronaldo Cézar Coelho, Relator da PEC 627-C/98, depois transformada na Emenda n.º 25, de 2000. Em tal manifestação, o parlamentar, de forma cristalina, é pela exclusão dos inativos da barreira anteposta à despesa com o pessoal camarário:

“O inativo é uma despesa que não está no controle gerencial do Presidente da Câmara, ou seja, a despesa com inativos não é matéria de gerência do Presidente da Câmara, do ordenador da despesa e do próprio Plenário; então acho uma imperfeição técnica, salvo melhor juízo dessa Comissão, colocar despesa com inativos nas despesas da Câmara.

A despesa de inativos, eventualmente de uma Câmara, quando não for transferida para um fundo, quando já não for assumida pela Prefeitura, é o tipo de despesa que crescerá, todo ano, sem controle do ordenador da despesa, sem controle do Presidente da Câmara. Então, colocar-se isso num limite constitucional, mesmo dos 70%, seria um equívoco, porque vai haver o dia, considerando que a Constituição não vai mudar, que as despesas com inativos de uma Câmara poderá chegar a 50, 60% de seu orçamento” (destacamos).

5.Em parte considerável dos Municípios, os aposentados do Legislativo oneram dotações alocadas, tão-somente, nos orçamentos das instâncias que operam o regime próprio de previdência, sejam elas fundos especiais ou autarquias/fundações previdenciárias. Os resultados, depois, incorporam-se ao Balanço Geral da Comuna (LRF, art. 50, III). Se, em vários casos assim o é, por que, então, sobrecarregar os limites de Câmaras que pagam, elas próprias, seus inativos ou mesmo as Edilidades cujas dotações são oneradas por desembolsos realizados por aquelas instâncias previdenciárias?

 

Fórmula para apuração do limite de 70% de que trata o § 1º, art. 29-A da Constituição.

 

Diante do que antes defendemos, apresentamos a fórmula que verifica o cumprimento do limite constitucional para a folha legislativa de pagamento:

Ø       Despesa Total de Pessoal da Câmara de Vereadores

(-) Contribuição Patronal (2) ao INSS ou ao regime próprio de previdência;

(-) Fundo de Garantia por Tempo de Serviço – FGTS (3);

(-) Proventos por aposentadoria;

(-) Pensão por morte;

(-) Salário-Família dos servidores celetistas

(-) Contratos de terceirização que substituem servidores legislativos

(-) Verbas indenizatórias pagas em pecúnia (vale-refeição, vale-transporte, incentivo à demissão voluntária, férias indenizadas)

(=) Folha de Pagamento sob o conceito da Emenda n.º 25, de 2000

Ø       (/) Transferência bruta do Poder Executivo MENOS valor correspondente às despesas com inativos X 100

Ø       (=) percentual inferior a  70%

 

NOTA DE RODAPÉ:

 

(1)  Portaria Interministerial n.º 163, de 2001

(2)A contribuição dos segurados, diferente, integra a folha de pagamentos, vez que se extrai dos vencimentos pagos aos servidores e, portanto, se embute-se nas rubricas da folha salarial; sendo assim, não é valor que excede a folha de pagamentos tal qual, por exemplo, aludida contribuição patronal.

(3)  A modo do que dispõe o inciso III, art. 2º da Lei n.º9.715, de 1998, somente pessoas jurídicas de direito público interno recolhem ao PASEP. A Câmara, por não dispor de personalidade jurídica, não é gravada por tal contribuição, a qual já incide na fonte original, a receita total do Município.